LIBAN De la nécessité de mesures conjoncturelles pour remédier à la situation de l’administration publique

LIBAN

ORGANISMES ÉTATIQUES

Ancien ministre de la Justice et éminent juriste, Ibrahim Najjar se penche, à l’occasion de la formation du nouveau gouvernement et du lancement de « l’Observatoire de la fonction publique et de la bonne gouvernance à L’Université Saint-Joseph », sur une évaluation du processus d’édification d’un État de droit au Liban. Dans une premier article (voir « L’Orient-Le Jour » du vendredi 6 janvier), il se penche sur le problème de la fonction publique, en établissant la distinction entre celle-ci et l’administration publique, le première étant « la cheville ouvrière » de la seconde. Dans ce deuxième article, il souligne la nécessité de parer sans délai aux « mesures conjoncturelles » pour remédier à la situation peu enviable de l’administration étatique.

09/01/2017

A – LES FINANCES PUBLIQUES
Il n’est pas imaginable qu’une administration puisse exister sans une politique des finances publiques. Le recrutement des fonctionnaires compétents en dépend ; le Conseil de la fonction publique doit y veiller.

1/ Le budget :
Pour financer les projets d’utilité publique et les services étatiques, il faut un financement. Celui-ci doit tenir compte non seulement des aides et contributions des caisses arabes de développement et des dons consentis au Liban, mais aussi et surtout d’une politique libanaise des dépenses d’investissements. Il n’est plus normal que les finances libanaises demeurent dans les unités de soins intensifs et des assistances d’organes étrangers et internationaux.
Il est honteux, en outre, que le budget étatique ne soit pas voté par le Parlement, que le quitus ne soit pas délivré au gouvernement, que le fonctionnement de l’État ne puisse compter que sur les douzièmes provisoires, qui remontent au budget de 2005. À quoi cela sert-il de proclamer des déclarations de politique générale s’il n’est pas procédé à un ajustement et au contrôle des comptes publics ?

2/ La mise à niveau progressive des salaires :
Le contexte général revendicatif et le refus de relever le salaire minimum et la cherté de vie apparaissent comme une invitation à la concussion et au débauchage des fonctionnaires. La mise à niveau, pour éviter une forte inflation, pourrait être imaginée de manière progressive, par paliers et par préférence pour les charges où la pénibilité est avérée.

B – L’ACTION ÉTATIQUE ET LES CORPS CONSTITUÉS
Les défis de la fonction publique doivent tenir compte d’un facteur cardinal au Liban, le confessionnalisme. Cela peut cependant être surmonté dans certains cas : la fonction publique, en général, d’une part, et la magistrature, d’autre part.

1/ La fonction publique : la méritocratie ennemie du confessionnalisme et du clientélisme
Il est évident que le partage des fonctions publiques est actuellement soumis à des pesanteurs confessionnelles pour ne pas dire féodales. C’est la raison pour laquelle tous les organismes qui contrôlent la fonction publique sont paralysés, plus ou moins durablement. Le mérite est l’ennemi de l’appartenance confessionnelle, parce que le mérite fait appel à la compétence, non à l’identité régionale ou communautaire. Les exemples sur ce point sont innombrables, non seulement dans les services publics industriels et commerciaux, comme la Middle East, l’Électricité du Liban, le Casino du Liban, etc, mais aussi dans les rouages les plus élémentaires de la fonction publique.
À ce titre, une place privilégiée doit être accordée à ce qu’il est convenu d’appeler les « fonctions de première catégorie ».
Depuis les accords de Taëf et la réforme constitutionnelle du 21 septembre 1990, la parité dans la fonction publique ne s’impose plus que pour les fonctionnaires de la première catégorie. Parmi ceux-ci figurent les directeurs généraux des ministères, les présidents de la haute magistrature (Cour de cassation, Conseil d’État, avocat général près de la Cour de cassation), les présidents des organes de contrôle et d’inspection…
Pour nommer ces fonctionnaires de la première catégorie, le Conseil des ministres est seul compétent (art. 65, § 3 de la Constitution) à la majorité qualifiée des 2/3 (art. 65, § 5, al. 2). Cette question est donc soumise à ce qu’il est convenu d’appeler la minorité de blocage. C’est un acte de gouvernement, de nature discrétionnaire, insusceptible d’abus ou de recours.
Cela renvoie à des ententes politiques, à un consensus, à un partage, à un morcellement des intérêts en conflit.
En revanche, après haute lutte, les non-musulmans ont obtenu que la parité (50×50) soit supprimée dans toutes les fonctions qui ne font pas partie de la « 1re catégorie ».
C’est par ce biais que le clientélisme confessionnel prospère.
Parfois, il faut se rendre à l’évidence : on ne peut se conformer à la parité lorsque 75 % des greffiers, par exemple, sont d’une seule confession.
Cela aggrave, bien entendu, la désaffection des autres confessions. Au point que des institutions communautaires (Labora) se font une tâche de veiller à inciter des non-musulmans à se qualifier pour participer aux concours de la fonction publique.

2/ La magistrature est un domaine central, dans la fonction publique au sens large
Évidemment, on conteste parfois la qualification des juges comme étant des fonctionnaires. Mais comme ce sont des agents rétribués par l’État, qu’il soit permis d’en signaler leur cas, que je connais bien, pour les avoir aidés à doubler leurs salaires envers et contre tout. Il faut en effet doubler le nombre des magistrats, exécuter le projet de « Cité judiciaire » sur les 33 000 mètres carrés autour du bâtiment actuel du Palais de justice de Beyrouth. Une amélioration du statut du magistrat permet de mieux considérer :
a/ L’effectivité des décisions de justice ; elle doit permettre aux décisions de justice de trouver application dans tous les domaines, même ceux où la condamnation de l’État à payer des dommages intérêts et des indemnités d’expropriation.
b/ L’efficacité du recours à la justice suppose que les tribunaux rendent la justice dans des délais raisonnablement courts. Les retards qui s’accumulent s’apparentent au déni de justice.
Parallèlement aux mesures conjoncturelles, qui peuvent être partielles ou temporaires, il est tout aussi vital, pour remédier à la situation de l’administration étatique, de s’attaquer aux réformes structurelles.

Prochain article
Les réformes structurelles

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